日本《种苗法》限制品种出口制度及其启示

摘要

作为亚洲最早实施植物新品种保护制度的国家，日本具有与我国相近的文化传统和农业生产条件，能够为完善我国植物新品种保护制度提供立法指引。文中主要介绍日本限制品种出口制度的申请权、撤销权、公示前撤回权等主要内容，并对制度颁布前后进行了对比。日本限制品种出口制度定位明确，并与现有制度形成较好的衔接机制，自生效以来表现出较好的社会实施效果。我国应立足现有制度基础，加强植物新品种保护政策支持，制定植物新品种保护专门法律，开展限制品种出口制度试点工作，以期为保护我国优质品种提供制度指引。

1947年《农产种苗法》的颁布标志日本开始对植物新品种进行法律保护，1978年日本为加入UPOV1978文本，对《农产种苗法》进行大幅修改并将其更名为《种苗法》。2002年7月3日，日本提出了知识产权战略大纲，宣示了日本“知识产权立国”国策。自此之后日本每年均会在民意基础上，制定并发布知识产权战略推进计划，针对时下日本国内知识产权发展现状提出政策要点。在此背景下，日本培育出诸多优良品种如ShineMuscat等。但由于品种权人没有预想出口，未在日本境外进行品种登记，导致日本优良种苗流出后，品种权人难以通过高价的品种销售收回育种成本，从而限制了品种产业的发展。因此，为了应对优良品种的域外栽培，巩固植物品种保护方面的国际话语权，日本颁布了限制品种出口制度。

1 日本限制品种出口制度的概念界定与基本特点

1.1 概念界定

限制品种出口制度是指在申请品种登记时，申请人向农林水产大臣提出申请，通过指定特定国家的方式，防止申请品种的种苗及收获物出口至可能使申请品种得不到保护的国家的制度。限制品种出口制度的适用具有严格的时效性，即申请品种登记的同时。依据限制品种出口制度的立法目的，申请人对品种的出口限制程度只能逐渐降低。限制品种出口制度的申请对象是农林水产大臣，与品种申请登记机关一致，便于申请人行使权利。限制品种出口制度的具体适用方式是指定可以出口的国家，简称“指定国”，但指定国限于具有品种保护制度的国家。

1.2 基本特点

1.2.1 效力的或然性

限制品种出口制度的效力具有或然性。首先，限制品种出口制度的效力取决于品种权人的主观意志。品种权人在提出品种登记申请时可以选择是否对品种附加出口限制，只有在提出申请时附加有品种出口限制条件，该制度才对相应品种产生约束力。其次，限制品种出口制度属于品种权效力的特殊情形。在《种苗法》中，限制品种出口制度规定在品种权效力条款和品种权效力不涉及范围条款之后，该法条位置亦明确了限制品种出口制度效力或然性特点。

1.2.2 原则的例外性

限制品种出口制度是对权利穷竭原则的创新性突破。依据权利穷竭原则，品种权的效力原则上不及于从合法渠道购得的种苗，限制品种出口制度使得品种权人可以在一定条件下控制从合法渠道购得的种苗的出口行为。品种权人对品种权的垄断不利于植物品种的市场流通，亦不利于鼓励育种创新。但面对广泛的品种跨国栽培，限制品种出口制度或类似制度的颁布具有历史必然性，并不会导致品种权人对品种的垄断，反而能够激励育种原始创新。

1.2.3 权利行使的有限性

限制品种出口制度是品种流通与品种保护协调下的产物。限制品种出口制度虽然加强了品种权人的控制能力，但该控制能力亦受到制约。品种出口限制的申请权具有时效性。申请人提出品种出口限制要求的时间为提出品种登记申请的同时。已经提出品种出口限制的品种权人事后可以追加指定国，可以撤销品种出口的限制，但却不能撤销指定国。换言之，以品种权人首次提出的品种出口限制程度为限，品种权人可以逐步放开对登记品种的出口限制甚至撤销出口限制，而不能反其道而行之。如果品种权人对登记品种的出口限制不受申请时间和变更指定国等条件的制约，权利的滥用或将阻碍日本品种产业的发展。

2 日本限制品种出口制度的主要内容

2.1 申请权

限制品种出口制度的申请权是指申请人在提出品种登记申请的同时向农林水产大臣提出附加品种出口限制的权利。申请权主要包括申请时间、申请对象、指定国等内容。

1）限制品种出口申请应当与品种登记申请同时提出。如果品种申请人未同时提出限制品种出口申请，事后不得再次申请。

2）限制品种出口申请应当向农林水产大臣提出。植物新品种权的申请对象亦是农林水产大臣，申请人可以向农林水产大臣同时提出品种登记申请和品种出口限制的申请。

3）限制品种出口制度中的指定国是指允许出口种苗的具有品种保护制度的国家。申请人在提出限制品种出口的申请时可以选择是否指定国家，不指定国家表示申请人不愿将种苗出口至任意国家，但即使是“指定国”以外的国家，依然可以凭借品种权人单独授权许可出口。品种权人如认为登记品种有必要补充指定国的，可以在事后追加指定国，但不能撤销已经被指定的国家，该制度设计能够防止品种权人滥用限制品种出口制度。

2.2 撤销权

限制品种出口制度中的撤销权是指品种权人向农林水产省申请撤销已经生效的品种出口限制的权利。该处所指的撤销权区别于下文中的公示前撤回权，两者相同点在于2种权利的行使均需向农林水产大臣提出。不同点在于，第一，撤销权的客体是已经生效的限制行为，而公示前撤回权的客体是尚未生效的限制行为；第二，撤销权行使后经公示生效，而公示前撤销权一经通知立即生效。

2.3 公示前撤回权

公示制度是公示前撤回权的制度基础。品种权人对品种出口限制申请权、撤销权的行使以公示为生效要件。首先，《种苗法》第13条规定了关于品种重要事项的公示制度，品种的出口限制事项属于品种的重要交易信息，理应适用公示制度。其次，品种的出口限制情况直接影响种苗购买者的出口行为，为避免种苗销售过程中信息不对称导致的“错误”交易，对品种的出口限制情况加以公示是必要的。最后，指定国的指定和追加一旦生效则不可被撤销，由此设置公示期可以为品种权人行使公示前撤回权提供条件。

公示前撤回权是指品种权人在提出变更品种出口限制申请后至变更申请公示前，通知农林水产大臣撤回该申请的权利。公示前撤回权的申请对象是农林水产大臣，通知时间是变更申请公示前，变更申请一旦公示即生效，不具有可撤回性。在限制品种出口制度中有3处公示前的撤回权。分别是初次限制的公示前撤回权、追加指定国的公示前撤回权和撤销品种出口限制的公示前撤回权。初次限制的公示前撤回权是指申请人向农林水产大臣提出品种出口限制申请后至限制申请公示前，申请人通知农林水产大臣撤回限制申请的权利。追加指定国的公示前撤回权是指品种出口限制生效后，品种权人向农林水产大臣提出追加指定国申请后至追加申请公示前，通知农林水产大臣撤回部分或全部被追加指定国的权利。第三，撤销品种出口限制的公示前撤回权是指品种权人提出撤销品种出口限制申请后至撤销申请公示前，通知农林水产大臣撤回该撤销申请的权利。

2.4 标识义务

为确保种苗购买者知悉品种出口限制情况，种苗的销售者和从事种苗推广的广告者应当承担相应的标识义务。种苗的销售者应当在公告起次日在销售的相关品种上标识公告的内容。从事种苗推广的广告者应当在相关种苗的广告中标识公告的相关内容。品种权人对登记品种的出口限制关系到种苗购买者的切身利益，为避免出现“善意相对人”，将品种出口限制情况作为销售者和广告者标识义务客体是必要的。

在限制品种出口制度颁布以前，种苗购买者通过合法途径购得种苗后，适用《种苗法》第21条第4款的规定。《种苗法》第21条第4款规定了权利穷竭原则，但是生产该登记品种种苗的行为、向不具有品种保护制度的国家出口种苗的行为以及向该国进行最终消费以外的目的出口收获物的行为，不受权利穷竭原则的制约。换言之，在限制品种出口制度颁布以前，种苗的购买者通过合法途径购得种苗后，可以出口至具有品种保护制度的国家。

在限制品种出口制度颁布之后，如果品种权人在申请品种登记时没有附加品种出口限制，那么登记品种不受限制出口的制约，与限制品种出口制度颁布以前并无二致。如果品种权人在申请品种登记时附加有品种出口限制，且未指定可以出口的国家，则种苗不允许出口至任何国家。但如果获得品种权人的单独授权，依然可以对种苗进行出口。如果品种权人在申请品种登记时附加品种出口限制，并且有指定可以出口的国家，则种苗只能出口至指定的国家。但如果获得品种权人的单独授权，种苗依然可以出口至其他国家。

3 日本限制品种出口制度的评析

3.1 应然视角：制度定位明确

在限制品种出口制度颁布前，由于部分日本优质品种未布局境外品种权，依据权利穷竭原则，行为人将在日本通过合法渠道购买的优质品种带出境外种植不受日本法律制度的制约。为了应对境外栽培问题，日本国内研究得到2种应对措施，一是优质品种境外布局，二是颁布限制品种出口制度。日本支持并积极协助权利人进行品种境外登记，但由于部分品种市场销售时间过长，不满足新颖性条件从而无法满足境外登记条件，由此限制品种出口制度应运而生。限制品种出口制度可以阻止种苗出口至品种权人不信任的国家或地区。在日本，故意侵害品种权的个人将被处以10年以下有期徒刑或1 000万日元以下的罚金或并处有期徒刑及罚金，故意侵害品种权的法人将被处以3亿日元以下的罚金。限制品种出口制度是阻止日本国内优质品种继续流出的根本措施，对日本品种理论和产业的发展具有重要里程碑意义。

3.2 实然视角：制度衔接完善

限制品种出口制度与《种苗法》原有制度基础衔接紧密。日本《种苗法》第13条公示制度规定农林水产大臣在受理品种登记申请时，应当及时对品种登记申请的相关事项进行公告。《种苗法》第18条品种登记制度规定，农林水产大臣应在品种登记簿中记载登记品种的相关事项。《种苗法》第55条品种标识制度规定，种苗的销售者应在其转让的登记品种的种苗或包装上附有品种登记标识。种苗广告者应当在展示的种苗或包装上附有品种登记标识。限制品种出口制度与公示制度、品种登记制度以及标识义务等均有较好的衔接机制。限制品种制度与申请品种登记的申请对象均为农林水产大臣，便于申请人行使权利。

3.3 法社会学视角：社会效果显著

为保护既有品种权人利益，限制品种出口制度规定了较长的过渡期，即自制度生效起的6个月内，既有登记品种的权利人可以向农林水产大臣申请附加品种出口限制事项。限制品种出口制度于2021年4月1日起生效后，4月9日农林水产省官网已公布1 975个限制出境的品种，截至2022年6月20日，日本农林水产省官网已经公布35批限制出境的申请品种。限制品种出口制度可以从源头上制止日本优质品种的境外栽培，在生效后的1年左右时间里深受品种权人欢迎。

4 日本限制品种出口制度对我国的启示

4.1 加强植物新品种保护政策支持

单从登记品种授权情况出发，日本知识产权政策有助于日本品种产业发展。依据日本农林水产省在2021年3月15日公布的数据，在1998—2019年日本累计登记的品种中，花卉类占比63%，观赏树类占比18%，食用作物类占比10%，蔬菜类占比6%。在1999—2019年我国农业植物新品种授权总量中，大田作物占比82.49%，蔬菜类占比6.39%，花卉类占比6.96%。花卉作物相较其他作物经济效益更明显，可以为权利人带来更高的经济收入，相比日本，我国植物新品种结构相对不合理。我国应强化植物新品种保护领域的政策扶持力度，密切关注时下植物新品种保护现状，听取群众意见，定期发布具有针对性的政策文件，加强在品种创造等方面的政策引导，为植物新品种产业发展提供政策基础。

品种创造是植物新品种保护的基础。我国植物新品种授权总量大说明我国在品种研发方面的巨大潜力，植物新品种以大田作物为主说明我国在种业基础研究方面的不足。我国幅员辽阔，纬度跨度大，地形丰富，生物多样性丰富，拥有丰富的种质资源，但由于我国在种植资源收集、保护、评价等方面的不足，并未完全发挥我国生物多样性在植物新品种产业方面的优势。要加强对种质资源收集、保护和评价工作的政策引导，分级设置种质资源管理机关负责种质资源收集、保护、识别等工作。加强对濒危种质资源的收集和保护工作；禁止境外人员未经批准在我国境内收集种质资源；禁止未经批准将我国种质资源带出境外，鼓励单位和个人引进境外种质资源；建设种质资源保护区和种质库；对在种质资源保护工作中有突出贡献的单位和个人给予奖励。加强对种质资源识别与评价工作的财政支持力度，提升资金使用效率；支持社会资本加入种质资源评价工作；支持中外合作开发我国种质资源。

4.2制定植物新品种保护专门法律

我国植物新品种保护制度的法律渊源包括《种子法》《植物新品种保护条例》等规范性法律文件。由于法律位阶不同、修改步伐不统一等原因，植物新品种保护规则的重复与冲突在所难免。这不仅有碍我国知识产权理论的发展，同时不便于权利人和执法者的法律实践。由于《种子法》属于经济法，而植物新品种权属于知识产权，通过《种子法》提升植物新品种保护制度法律位阶只是权宜之计。我国知识产权保护的立法模式主要为特别法保护模式，且目前我国植物新品种纠纷的裁判依据主要是《植物新品种保护条例》，因此制定植物新品种保护专门法律是必然趋势。自《植物新品种保护条例》颁布以来，我国在植物新品种保护领域积累了丰富的理论与实践经验，为制定植物新品种保护专门法律奠定了立法基础。我国应立足UPOV1978文本，以我国司法实践为基础，结合农、林植物新品种保护条例实施细则，吸收域外优秀制度经验，制定一部兼具实体与程序的植物新品种保护专门法律。在植物新品种保护专门法律中应当明确立法宗旨、基本原则，并在继承现有制度基础上阶段性加强植物新品种保护力度。植物新品种保护的立法目的应为保护植物新品种权人的合法权益，鼓励培育和使用植物新品种，促进农业、林业的发展。由于我国尚未制定形式意义上的知识产权基本法，知识产权保护的基本原则处于缺位状态，植物新品种保护专门法律应当确立保护本国利益优先、权利穷竭、利益平衡等基本原则。在植物新品种保护制度的具体构建中，我国应立足国情，阶段性加强植物新品种保护力度，为加入UPOV1991文本奠定基础。

4.3借鉴限制品种出口制度

1997年3月我国颁布了《植物新品种保护条例》，并于1999年加入UPOV，遵循1978年文本。2015年我国在《种子法》中增设了新品种保护章节，提高了植物新品种保护制度的法律位阶，届时我国形成了相对完整的植物新品种保护制度体系。2022年3月1日新修改的《种子法》开始施行，其中引入了“实质性派生品种”制度，扩大了植物新品种权的保护范围，加大了惩罚性赔偿力度，此次修订以强化植物新品种保护为核心，对于激励育种原始创新具有重要意义，为引入限制品种出口制度奠定了制度基础。

近年来，我国在植物新品种数量和质量上都取得了较大成就。根据中国政府网的报道，1999—2021年我国农业植物新品种权申请总量超过5万件，授权量近2万件。2017—2021年我国农业植物新品种申请量连续5年位居世界第1。自2016年开始，我国林草植物新品种年申请量和授权量大幅飙升。自2018年以来，我国林草植物新品种的年授权量均保持在400件以上。其中，2021年共受理植物新品种权申请1 442件，授予植物新品种权761件，均创历史新高，为试点限制品种出口制度提供了现实条件。

我国植物新品种保护制度和近年在植物新品种保护领域取得的成就为引入限制品种出口制度奠定了制度基础和现实条件。为积极稳妥推进植物新品种保护制度改革，预防我国优质品种流失海外，可以在多个地区开展限制品种出口制度试点工作。由国务院按照积极稳妥的原则，统筹考虑确定试点地区，制定试点工作办法。试点政府应协同有关部门构建科学可行的限制品种出口制度实施细则和程序，试点工作应当遵循植物新品种保护制度基本原则，充分保障品种权人利益。国务院应当加强对试点工作的指导、协调和监督，及时总结试点工作经验，积累制度实施经验，力争短期内形成可复制、可推广的经验做法。