网络平台互联互通的法律进路

互联网的根本目的和价值在于打破网络间的壁垒，实现开放和共享。网络平台汇集了海量的经营者、消费者等网络用户，是互联网的至关重要的节点，只有相互开放、互联互通，才能实现平台、经营者、消费者等各方主体的最大共同利益。一些超级网络平台由于网络用户的大量积累，网络效益红利越来越大，并逐步拥有了通过屏蔽竞争对手（包括潜在竞争对手）逼迫网络用户选边站队、进而扩大竞争优势的能力。[1]网络经营者与竞争者是否“通”与“联”以及如何“通”与“联”，虽然在很多情况下属于网络经营者的市场自由竞争的权利范围，但对于拥有庞大用户数量的超级网络平台而言，如果其拒绝与竞争对手互联互通，显然会损害竞争对手和网络用户的利益，不利于互联网产业的整体发展。[2]因此，对于网络平台的互联互通问题必须加以高度重视，并从多条法律路径加以规范。

电信法规与网络平台互联互通

网络平台的根本功能在于为其平台内的经营者、消费者等自然人、法人及其他市场主体提供信息交流以及交易撮合等服务。特别是即时通信平台服务，能够使用户之间即时发送和接收互联网消息，是一种以信息通信为基础的集交流、资讯、娱乐、搜索、电子商务、办公协作等为一体的信息交流平台。我国《电信条例》的规定，电信是指“利用有线、无线的电磁系统或者光电系统，传送、发射或者接收语音、文字、数据、图像以及其他任何形式信息的活动”。[3]即时通信平台的基本功能就是利用互联网帮助网络用户传送或接收语音、文字、数据、图像等信息，同时，互联网亦属于有线、无线的电磁系统或者光电系统。因此，当前的即时通信平台服务或具有即时通信功能的其他平台服务，已经具备了电信服务的基本特征。这些即时通信平台服务经营者属于电信业务经营者，应当受到电信法规的规范。[4]

《电信条例》对电信业务经营者的互联互通义务做出了明确规定。该条例将电信业务经营者分为“主导的电信业务经营者”和“非主导的电信业务经营者”两类。主导的电信业务经营者，是指控制必要的基础电信设施并且在电信业务市场中占有较大份额，能够对其他电信业务经营者进入电信业务市场构成实质性影响的经营者。《电信条例》对主导的电信业务经营者设定了强制性的互联互通义务，明确规定主导的电信业务经营者不得拒绝其他电信业务经营者提出的互联互通请求。[5]同时，该条例还规定，主导的电信业务经营者应当按照非歧视和透明化的原则，制定包括网间互联的程序、时限、非捆绑网络元素目录等内容的互联规程；互联规程应当报国务院信息产业主管部门审查同意。

为了保障电信业务经营者之间的互联互通，工业和信息化部还制定了《公用电信网间互联管理规定》，对电信业务经营者之间的互联互通问题作出了明确规定。《公用电信网间互联管理规定》第五条规定，电信业务经营者之间的“互联”是指“建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务”。互联包括两个电信网网间直接相联实现业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业务互通的方式。根据《公用电信网间互联管理规定》第二条，该《规定》适用于经营基础电信业务的经营者在以下八类电信网间的互联：“（一）固定本地电话网；（二）国内长途电话网；（三）国际电话网；（四）IP电话网；（五）陆地蜂窝移动通信网；（六）卫星移动通信网；（七）互联网骨干网；（八）工业和信息化部规定的其他电信网。”

由即时服务通信平台、用户和互联网组成的通信网络，不属于《公用电信网间互联管理规定》第二条前七项所明确列举的电信网。但是，该通信网络与IP电话网[6]等具有相似的性质和功能，且目前的即时通信服务平台所服务的用户数量，电信信息（无论是语言信息还是文字信息）的传递数量、质量和规模，均与《公用电信网间互联管理规定》第二条前七项所列举的电信网不相上下，甚至在某些方面还远远超出。因此，即时通信服务平台应作为《公用电信网间互联管理规定》第二条第（八）项所称的“工业和信息化部规定的其他电信网”加以规范。当然，为了使即时通信服务平台的互联互通规则更加清晰，我国未来有必要修改《电信条例》以及相关规章制度，明确将即时通信服务纳入到基础电信业务之中，并对主导的即时通信服务提供商设定明确的互联互通义务。

反垄断法与网络平台互联互通

随着技术特别是网络技术的发展，全球各行业的市场集中度越来越高。根据Gábor Koltay等学者对欧洲五个主要国家的分析，在过去二十年中，各行业的集中度都有所增加，而且高度集中的行业份额大幅提升。特别是随着平台经济的快速发展，从1998年至2019年，包括数字产业在内的通讯行业的市场平均集中度提高了将近50%。[7]在这种情况下，为了确保互联互通、增进市场活力，通过反垄断法对网络平台等通讯相关行业进行规制就变得非常重要。

我国《反垄断法》分别列举了七类滥用市场支配地位的行为。[8]在市场具有优势地位的网络平台如果拒绝与竞争者互联互通，则有可能构成拒绝交易的滥用市场支配地位行为。国务院反垄断委员会《关于平台经济领域的反垄断指南》规定，具有市场支配地位的网络平台经营者是否构成拒绝交易，可以考虑的主要因素有以下几个方面：“（一）停止、拖延、中断与交易相对人的现有交易；（二）拒绝与交易相对人开展新的交易；（三）实质性削减与交易相对人的现有交易数量；（四）在平台规则、算法、技术、流量分配等方面设置不合理的限制和障碍，使交易相对人难以开展交易；（五）控制平台经济领域必需设施的经营者拒绝与交易相对人以合理条件进行交易。”因此，如果网络经营者在开始阶段可以与具有市场支配地位的网络平台互联互通，但是因该网络经营者的发展逐渐对网络平台产生市场威胁，网络平台停止、拖延与该网络经营者的互联互通，或者大幅度下调与该网络经营者互联互通的质量，那么该网络平台即有可能构成滥用市场支配地位。[9]

在判断网络平台拒绝互联互通是否构成滥用市场支配地位时，主要的争议焦点在于相关市场和市场支配地位的界定。由于超级网络平台的市场结构通常属于多边市场，超级网络平台是该平台上的商业用户与终端用户之间的桥梁和中介，因此，如果仅使用传统的市场认定理论对网络平台的相关市场进行界定，将存在明显的障碍，也难以对网络平台明显的反竞争行为进行规制。同时，在传统上，市场支配地位的认定通常主要考量经营者的市场份额，而网络经济是注意力经济，网络平台竞争者争夺的主要是用户数量，网络平台甚至以低于成本的价格开展业务。因此，如果采用传统的市场份额方式判断网络平台的市场支配地位，则难以对网络平台的市场支配地位进行认定。[10]

为了应对这种情况，近几年来，各国、各地区纷纷采取措施，以便利对于网络平台反竞争行为的打击。国务院反垄断委员会《关于平台经济领域的反垄断指南》亦根据网络经济的特点，完善了平台经济中相关市场和市场支配地位认定的规则。比如，在界定相关商品市场时，可以基于平台功能、商业模式、应用场景、用户群体、多边市场、线下交易等因素进行需求替代分析，同时，可以基于市场进入、技术壁垒、网络效应、锁定效应、转移成本、跨界竞争等因素考虑供给替代分析。[11]在认定网络平台是否具有支配地位时，则应重点考虑交易金额、交易数量、销售额、活跃用户数、点击量、使用时长或者其他指标在相关市场所占比重，同时还可以考虑该网络平台控制上下游市场或者其他关联市场的能力，阻碍、影响其他经营者进入相关市场的能力，相关平台经营模式、网络效应，以及影响或者决定价格、流量或者其他交易条件的能力等。[12]

同时，在执法层面，为了更加有力地推动网络平台间的互联互通、促进互联网产业的整体发展，我国反垄断执法部门应当按照平台经济的基本逻辑与特点，依照反垄断法律法规的相关规定，对某些网络平台滥用市场支配地位拒绝数据接入、屏蔽断链等反竞争行为尽快立案调查，将事前监管和事后执法相结合、行业监管和反垄断执法相结合，打出反垄断监管的组合拳。[13]

反不正当竞争法与网络平台互联互通

互联、互通、共享、开放是互联网的基本精神，互联网的主要技术协议均是围绕上述互联网基本精神而建立健全，互联网经济亦是因为网络互联、互通、共享、开放而蓬勃发展起来。因此，互联、互通、共享、开放已经成为互联网经济的基本商业道德。如果网络平台的行为违反上述互联网的基本精神、没有正当理由拒绝互联互通，则属于违背商业道德、扰乱网络经济市场竞争秩序的行为。对此种行为，亦可以根据《反不正当竞争法》的规定加以规制。

网络平台阻碍互联互通的手段，通常有误导、欺骗、强迫用户修改、关闭、卸载其他经营者合法提供的网络产品、服务，或者对其他经营者合法提供的网络产品、服务实施不兼容等方式。对于上述阻碍互联互通的行为，竞争者可以直接依据《反不正当竞争法》第十二条第二款第（二）项或第（三）项的规定维护其权益。对于网络平台通过其他手段不正当地阻碍互联互通的行为，如果其违背基本的商业道德，竞争者可依据《反不正当竞争法》第二条或第事儿条第二款第（四）项所规定的兜底条款维护自身权利。

以robots协议为例。robots协议是一种技术规范，其作用只在于标示网站是否准许网络机器人访问、准许哪些网络机器人访问。网站所有者既可以在robots协议中列明准许或禁止网络机器人抓取的网站内容，也可以列明准许或不准许抓取其网站内容的网络机器人，此即robots协议的“白名单”与“黑名单”制度。但robots协议的“黑名单”仅是网站在robots协议的字段中设置的一个标志，在技术上，网络机器人识别该标志后，既可以遵守网站所设定的“黑名单”不访问相关数据，也可以不遵守网站所设定的“黑名单”而访问相关数据。

为了降低网络的互联互通、信息交流成本，robots协议已经成为国内外互联网行业普遍遵守的技术规范，网络经营者的网络机器人普遍会根据网站的robots协议的“白名单”“黑名单”而选择访问或不访问网站内容。如果网络机器人未根据网站正当设定的robots协议“黑名单”而访问网站内容，则有可能构成违反网络商业道德的不正当竞争行为；同样，如果网站不正当地设定robots协议“黑名单”，进而阻止他人网络机器人的正常访问，则亦构成不正当竞争行为。如北京字节跳动科技有限公司诉北京微梦创科网络技术有限公司不正当竞争纠纷一案，该案一审判决认为，被告在robots协议“黑名单”中仅列举了原告的网络机器人、只禁止原告网络机器人的访问，属于歧视竞争对手且无正当理由，构成不正当竞争行为。[14]该案二审判决虽然主要以原告未遵守被告robots协议“黑名单”而访问了被告数据、进而没有实际损害为由，驳回了原告的诉讼请求，但同时认为，被告“仅对原告的‘toutiaospider’网络机器人设置了robots协议限制，而其他网络机器人仍然可对被告内容进行抓取，故不会导致出现所谓的信息孤岛现象，进而违背互联网互联、互通、共享、开放的精神，损害到公共利益或竞争秩序”。[15]由二审法院的以上论证可以看出，如果网络机器人切实遵守了robots协议，且被告设置的robots协议“黑名单”不合理、阻碍了网络互联互通，那么被告的行为仍然可能构成不正当竞争。

2021年8月，国家市场监督管理总局发布了《禁止网络不正当竞争行为规定（公开征求意见稿）》，进一步明确了特定的阻碍网络互联互通的行为可以通过《反不正当竞争法》进行规制。例如，根据该征求意见稿第十五条第（四）项，如果经营者无正当理由，利用技术手段对其他经营者合法提供的网络产品或者服务实施屏蔽、拦截、修改、关闭、卸载等行为，则构成不正当竞争。又如，该征求意见稿第十八、十九条明确要求，经营者不得针对特定信息服务提供商拦截、屏蔽其信息内容及页面，不得利用技术手段，通过影响用户选择、限流、屏蔽、商品下架等方式，减少其他经营者之间的交易机会，实施“二选一”行为，妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务的正常运行，扰乱市场公平竞争秩序。上述规定对于促进网络平台互联互通、维护公平市场竞争秩序具有重要意义。

参考文献：

[1] 方正梁,邓聪. 互联网平台的互联互通之路还有多远？[N]. 人民邮电,2021-09-20(003).DOI:10.28659/n.cnki.nrmyd.2021.003075.

[2]苏晓. 做好政策与法律的衔接 推进平台间互联互通[N]. 人民邮电,2021-12-20(007).DOI:10.28659/n.cnki.nrmyd.2021.004040.

[3] 详见《中华人民共和国电信条例》第二条第二款。

[4] 陈兵.行业和市场监管有机配合 推动平台互联互通走实走稳[N].第一财经日报,2021-12-08(A11)

[5] 详见《中华人民共和国电信条例》第十七款。

[6] 根据《电信业务分类目录（2015年版）》，IP电话业务在此特指由固定网或移动网和互联网共同提供的电话业务，包括国内IP电话业务和国际IP电话业务。IP电话业务包括以下主要业务类型：端到端的双向话音业务；端到端的传真业务和中、低速数据业务。

[7] Gábor Koltay, Szabolcs Lorincz. Industry concentration and competition policy[EB\OL]. https://ec.europa.eu/competition-policy/system/files/2021-12/Competition%20Policy%20Brief%202-2021_Industry%20concentration%20and%20competition%20policy.pdf

[8] 详见《反垄断法》第十七条。

[9] 详见《关于平台经济领域的反垄断指南》第十四条。

[10] 王俊. 互联网行业“互联互通”影响中小企业，协同垄断、数据安全问题待解[N]. 21世纪经济报道,2021-09-07(010).DOI:10.28723/n.cnki.nsjbd.2021.003682.

[11] 《关于平台经济领域的反垄断指南》第四条。

[12] 《关于平台经济领域的反垄断指南》第十一条。

[13] 杨东,高清纯. 打造互联互通新生态，助力中小企业创新发展[N]. 人民法院报,2021-11-18(005).DOI:10.28650/n.cnki.nrmfy.2021.005116.

[14] 详见北京知识产权法院（2017）京73民初2020号民事一审判决书。

[15] 详见北京市高级人民法院（2021）京民终281号民事二审判决书。