反垄断机构“三合一”初步完成 将如何影响中外市场

中国“三合一”的新反垄断执法机构，在7月31日举行的第七届中国竞争政策论坛上，首次在国际竞争执法机构前亮相，备受关注。

今年全国“两会”期间，国务院机构改革方案公布，将原属国家发改委、商务部和原国家工商总局的反垄断执法职责，合并至新成立的国家市场监督管理总局（下称“国家市监总局”）。已存在长达十年的中国反垄断执法“三驾马车”得以统一，进入转隶期。

不过，原本预定于6月公布的三定方案，截至8月1日仍无消息，网传版本三定方案中规定，设反垄断局，“拟订反垄断制度措施和指南，组织实施反垄断执法工作，承担指导企业在国外的反垄断应诉工作。组织指导公平竞争审查工作。承担反垄断执法国际合作与交流工作，承办国务院反垄断委员会日常工作。”市场关心的人事、职能、编制等几大问题未公布在其中。《财经》记者8月初了解到，所涉三个部门反垄断局均已搬到北京市西城区三里河东路的国家市监总局，在同一大院办公，但目前还是“各干各的，没有打乱”。

尽管职责、内设机构、人事未公布，新反垄断机构完成初步合并后并不低调。7月26日中午12时，由于迟迟未取得中国反垄断机构批准，美国高通公司对恩智浦的440亿美元并购交易以流产告终。这次半导体行业史上最大规模的并购，此前获得美国、欧盟、日本等七个法域的反垄断机构批准。随后，国家市监总局公告称，高通此前给出的方案并不能解决竞争关注，对其放弃本次交易表示遗憾。

在国内市场，国家市监总局近期针对内蒙古公安厅、北京市交管局连发两则公告称其涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争，得到市场热切回应。

当更具体的三定方案落地后，真正“合为一体”的反垄断执法机构，会交出怎样的执法答卷，牵动中外。

“方案公布前内部没有风声”

2017年7月，澳大利亚竞争与消费者委员会前主席、墨尔本大学教授Allan Fels AO受邀在全国人大立法委员会上发言时说，“中国应该有统一的（反垄断）监管机构”。当时，他得到的答复是，“也许我们（中国）需要等十年才能统一监管机构”。

仅八个月后，国务院机构改革方案公布，反垄断“三驾马车”合并。许多执法机构官员向《财经》记者表示，他们也是从新闻上得知机构合并消息，方案公布前内部没有风声。一位接近监管机构的学者则直言，“形势比人强”。

“三驾马车”格局始自2008年的国务院机构改革，按照反垄断法规定，反垄断执法职责被切割为三——经营者集中（并购审查）由商务部管辖；国家发改委管辖与价格相关的垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断；原工商总局则管辖与价格无关的垄断协议、滥用市场支配地位和行政垄断。

此外，国务院反垄断委员会作为虚设机构，组织、协调和指导三个机构的协作，常设在商务部。

这一“三法司”的设置，被此轮国务院机构改革打破，三法司转隶至新成立的国家市监总局。

“大家都还没有新名片。”国家发改委原价格监督检查与反垄断局副局长李青，7月14日在富而德律师事务所与中国人民大学主办的中国反垄断法10周年研讨会上表示，由于处于转隶过渡期，大家都在依照原来自己确定的职能开展工作，需要等到三定方案公布后，才能进行调整。

合并前，按照行业划分，商务部、原工商总局和国家发改委反垄断局分别有3个、2个、2个执法处。对于新反垄断机构的设置，业界多有猜测——是仍保留三个反垄断局的设置，还是合并为一个大反垄断局，所有职能部门均为平行的处级单位？

从反垄断法作为市场经济宪法的地位出发，最优方案应当是加强国家反垄断委员会的相关职能。北京师范大学经济与工商管理学院教授戚聿东如此认为，可参考欧盟等模式，赋予其高权威；次优方案，则是在国家市监总局的总框架下设四个司局，即转隶来的三个反垄断局，再提升现有的国家发改委原公平竞争审查处地位至局级，回应近年反行政垄断的市场呼声。

不过，也有接近监管的人士透露，一种可能是国家发改委和原工商总局的执法队伍深度合并打乱，商务部的反垄断局得到完整保留。这一设置合理之处在于，两个反垄断局按照规制垄断结构和垄断行为划分职责，国家发改委和原工商总局的反垄断职权本来就有所交叉，合并后执法更为统一，商务部反垄断局的“经营者集中”审查职能则相对独立。

在网传版本的三定方案中，以一个反垄断局的设置为主。

人员编制未公布，但案件办理没有停。多位正在处理反垄断案件的律师告诉《财经》记者，暂时没有感受到机构调整对案件办理的影响。

过渡期间，也有影响案件出现。6月22日，国家市监总局官网公开的一份建议函称，2013年内蒙古自治区公安厅印发的一份文件强迫各盟市公安机关卸载已有系统，安装公安厅指定的金丰公司软件，并要求刻章企业向金丰公司购买设备。国家市监总局认为，这些行为违反《反垄断法》，建议内蒙古公安厅修改或废止该规定，撤销与金丰公司签订的合同。随后，内蒙古公安厅宣布接受建议，废止了相关文件。

在地方层面，以反垄断执法队伍活跃的广东省为例，目前尚无较大变动。“大家都讳莫如深。特别是发改委，部门都蛮大的，好几十人，怎么调目前说不清楚。”一位接近地方发改委的专家说。

“三驾马车”职能交叉冲突

第七届竞争政策论坛上，国务院反垄断委员会专家咨询组召集人张穹介绍，中国反垄断工作从无到有，并逐渐与美国、欧盟等经济发达国家和地区比肩，已成为全球三大最重要的执法区域之一。

这一过程，中国花了十年。曾参加反垄断法立法工作的戚聿东回忆，2005年反垄断法上升为立法议程，立法过程中，每个条款细节几乎都充满争议。最终，“并不完美”的《反垄断法》出世，结束反垄断无法可依的状态。

上海邦信阳中建中汇律师事务所合伙人田小丰记得，早在2008年前，就有许多公司举报瑞典著名包装企业利乐公司的搭售、限制竞争交易等行为。1991年，在其欧盟市场总部，利乐公司该行为被认定违法并被罚款7500万欧元。在中国，直到2011年，反垄断法配套细则出台后，经过初步调查，原工商总局才得以对利乐公司立案。2016年11月，这起中国历时最长的反垄断案件结案，原工商总局对其进行6.67亿元的处罚。

曾是“利乐垄断案”专案组成员的田小丰回忆，在办理利乐案时，由于没有相关在先判例等原因，在行为认定、取证等方面，专案组成员间均存在较大争议，遇到很多难题。

利乐案最终的判决书长达47页，其详细的相关市场分析和案件说理在反垄断执法史上较为少见，成为经典案例。业界有声音指出，如果《反垄断法》2008年生效时就有配套细则出台，利乐公司可能早在十年前就会终止垄断行为。

十年间，反垄断三法司均有各自成绩单。国家市监总局副局长甘霖在竞争政策论坛上指出，商务部已审结经营者集中案件2283件，审结交易总金额超过40万亿元。除了近期流产的高通收购恩智浦案之外，商务部截至目前禁止了两起并购，即禁止可口可乐并购汇源一案，以及禁止丹麦穆勒马士基集团、地中海航运公司、法国达飞海运集团公司三个航运业巨头的联营。

国家发改委的工作主要体现在对公平竞争审查制度的推动和反行政垄断方面。7月14日的会议上，国家发改委原价监与反垄断局局长张汉东说， 2008年以来查处经营者垄断案件160余起，行政垄断案件130余起。

尽管成长飞速，“三驾马车”式执法结构一直受到学界诟病，原因之一是，没有形成一个具有权威的统一执法形象，职能有所交叉和冲突。

实践中，价格串谋行为往往与划分市场、操纵投标、限制产量与销量等非价格类协议行为并存；搭售、排他交易行为也往往与歧视定价、忠诚折扣、过高定价、交叉补贴等滥用市场支配地位行为交织在一起……工商系统与发改委系统之间长期存在的执法权限交叉问题，往往循“谁先立案谁查处”的“抢单模式”来解决。

下一步的改革挑战

美国联邦贸易委员会前主席William E.kovacic教授指出，执法机构的重组对形成统一的执法尺度、对外进行统一谈判等均十分重要，不过，必须有顶层设计的结构，实现合并的效应。

对于这个崭新的执法机构，对其地位的忧虑，是目前关注点之一。戚聿东担忧，如果是从原来三个局，变为一个局下多个处室，可能造成执法地位降格。北京大学法学院教授邓峰认为，从中国政府机构的重要程度上说，反垄断执法部门国家市监总局仅是国务院的直属局，排位靠后。

面临可能降格的情况下，如何保证合并后的独立性？目前学界普遍认为，国务院反垄断委员会的作用或至关重要。

全球大多数国家或地区的实践，均不涉及对反垄断职责进行切割和分配。邓峰认为，虽然强调监管机构独立性并不现实，但并不妨碍其职权独立性。美国毒品管制局之于联邦调查局，反垄断局之于司法部，都是可以借鉴的模式。

他建议，国家市监总局对三法司合并后的领导和监督，通过国务院反垄断委员会来实现，保证反垄断执法部门的相对独立性。

7月19日，国务院反垄断委员会已完成调整，主任改由国务委员王勇担任，司法部、统计局、能源局、人民银行四个部委首次进入成员名单。

通过机构合并实现效率改进，是本次机构改革的最大期待。欧盟竞争执法机构竞争总署署长玛格丽特·维斯塔格接受《财经》记者专访时指出，面对数字经济和变幻多端的行业垄断行为，如何缩短过去动辄数年的反垄断调查时间，用经济学工具提高执法效率是执法者需要面临的最大挑战。

美国司法部助理副部长Roger Alford在8月1日说，中国执法机构的重点之一是，应将资源用以加大经济分析。以美国为例，其反垄断部门1936年至今内部经济学家有50位博士，要进行非常严格的经济分析，需要雇用和留住高水平的经济学家，赋权他们对案例进行审查，并且提出建议。暨南大学产业经济院教授陈林亦认为，目前中国三部门反垄断执法中，能作出利乐案之类有详细说理、完善经济学分析的判决仍很少，经济学参与度不够，有待提高。

另一个问题是，新反垄断部门将如何挑起反行政垄断重担。

公平竞争审查制度被认为是一把利剑。2016年6月14日，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，确保今后政府出台的各种产业、投资政策，都要以不破坏统一市场和公平竞争为前提。

2018年年初，国家发改委在价监局设立公平竞争审查处，编制4人，主要职责包括：指导全国对滥用行政性权力实施价格垄断行为的调查处理工作，依法查处、认定和处理滥用行政性权力实施价格垄断案件；承办滥用行政性权力实施价格垄断行为的举报等。

在本轮调整中，将公平竞争审查处位阶提高至局级的呼声一直很高。戚聿东直言，在所有垄断形态中，行政垄断最难规制，如果执法者没有相对较高的地位，在开展工作对其他部委出台的涉行政垄断文件进行审查时，位阶不够高，可能就底气不足，反行政垄断的重要性无法体现。

不过，《财经》记者了解到，尽管目前编制和人事尚未公布，此前呼声一直很高的设立公平竞争审查局的可能性尚未出现，可能仍为处级单位。此外，仍会如以往一样，设立16个部委加入的公平竞争审查部级联席会议，对可能出现的冲突进行协调。

公平竞争审查制度的一个重要作用是预防涉嫌行政垄断的文件出台，而现实是，存量文件仍待清理，这要求强有力的执法队伍保障。

上述内蒙古公安厅涉嫌行政垄断案件中，2013年后，获得内蒙古公安厅支持的金丰公司向刻章企业推荐的指导价涨价至少40%。国家市监总局完成调查后反馈案件定性依据和整改建议，但内蒙古公安厅一直未开展实质性整改工作。国家市监总局于今年6月19日再次发函，并于22日在官网公布该信息。

8月1日，商务部原反垄断局副局长徐乐夫透露，公平竞争审查制度是反垄断法实施的一个重要部分，正在修订中的反垄断法草案已吸收相关内容。目前，反垄断法的修订已列入新反垄断局的计划中，新反垄断机构的地位也将在法律修订中有所体现。

不论如何，这一崭新的中国反垄断执法机构的态度和声音，对于全球市场来说正变得越来越重要。

富而德律师事务所中国反垄断业务联席主管Ninette Dodoo观察到，在国际范围内，中国反垄断监管的一个新变化是，涉及并购领域，许多案件如今需要进行单独调查。不过，由于中国与其他司法辖区的交流越来越多，处理方式也正在逐渐趋同。因此，不同司法辖区作出截然相反判决的可能性会减少。